Wat heeft de Nederlandse ontwikkelingshulp betekent voor Suriname?

Bij haar onafhankelijkheid in 1975 kreeg Suriname 3,5 miljard Nederlandse gulden van Nederland, de zogenaamde Verdragsmiddelen. Het geld was bedoeld om de voormalige kolonie tot ontwikkeling te brengen. Maar wat heeft Suriname er, bijna vijftig jaar later, aan overgehouden? Het antwoord: meer dan je denkt.

Een oude satellietschotel, kapotte werkplaats, verlaten spoorlijn en een verroeste locomotief. Dat is alles wat er nog overblijft van ‘Kamp 52’, een opslagplaats in het Bakhuisgebergte in west-Suriname. Het gebied staat bekend om haar enorme voorraden bauxiet, een grondstof van aluminium. Van hieruit zou Suriname haar eigen ontwikkeling ter hand nemen.

Het idee om de bauxietvoorraden in west-Suriname te ontwikkelen is al even oud als Suriname zelf. De voorbereidingen voor het project werden immers nog voor de Surinaamse onafhankelijkheid door Nederland opgestart. Nederland investeerde 35 miljoen Nederlandse gulden in het gebied, zo blijkt uit het Jubileumverslag 1982 van de Centrale Bank van Suriname (CBvS). De Amerikaanse Reynolds Metals Company, destijds het derde grootste aluminiumbedrijf ter wereld, werd begin jaren ’70 aangetrokken voor onderzoek en exploratie.

De keuze om bauxiet in west-Suriname te ontginnen was een logisch vervolg op het succes dat de Amerikaanse aluminiummaatschappij Alcoa boekte in oost-Suriname. Met de ontwikkeling van de bauxietvoorraden in het oosten kon Suriname zich in de jaren ’40 zelfs de grootste exporteur van bauxiet ter wereld noemen, met een complete infrastructuur om bauxiet om te zetten in aluinaarde - inclusief een hydro-elektrische stuwdam die de raffinaderij van stroom voorzag.

Bij de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 was de bauxietsector goed voor ruim een derde van de staatsinkomsten

Zestig jaar lang bleef de bauxietindustrie de ruggengraat van de Surinaamse economie. Bij de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 was de sector nog goed voor ruim een derde van de staatsinkomsten. Maar de bauxietreserves in het oosten geraakten uitgeput. Toen de industrie afnam kwam Suriname in de problemen. De reserves in west-Suriname moesten de oplossing brengen.

Prestigeproject

Het ‘Bakhuisproject’ moest het eerste prestigeproject van Suriname worden. Direct na de onafhankelijkheid in 1975 maakte de Surinaamse regering er 239 miljoen Nederlandse gulden voor vrij. Dit geld was afkomstig uit de pot van 3,5 miljard Nederlandse gulden (1,59 miljard euro) die Suriname van Nederland kreeg bij de onafhankelijkheid.

De zogenaamde ‘Verdragsmiddelen’ waren bedoeld om de voormalige kolonie tot ontwikkeling te brengen. Daarbij werd volop ingezet op het Bakhuisproject, in de eerste jaren goed voor veertig procent van de uitgaven. In geen enkel ander project, noch sector, investeerde Suriname zoveel Verdragsmiddelen.

Midden in het bos, op een steenworp afstand van het Bakhuisgebergte, werd ‘Kamp 52’ aangelegd, een stafdorp met woningen, kantoorgebouwen, werkplaatsen, magazijnen, woonbarakken, een politiepost en een polikliniek. Een treinspoor moest de bauxietvoorraden naar Apoera brengen, een dorp aan de Corantijnrivier op ongeveer 52 kilometer afstand van het stafdorp – vandaar de naam ‘Kamp 52’.

In retrospect

Ook op andere plekken in het land werden mensen aan het werk gezet. De Nederlandse ontwikkelingshulp was goed voor zo’n kwart van de totale investeringsomvang in Suriname.

411 miljoen Nederlandse gulden ging naar andere grote projecten, zoals het Multi Purpose Corantijn project, dat het noorden en het zuiden van west-Suriname met elkaar moest verbinden, en het Landbouw Ontwikkelingsproject in Commewijne, dat het district moest ontwikkelen tot ‘een tweede rijstdistrict’. Een grootschalig veeproject moest boeren in Brokopondo aan het werk zetten en in oost-Suriname moest een omvangrijk oliepalmproject hét alternatief worden voor de steeds kleiner wordende bauxietindustrie. De projecten waren allemaal onderdeel van het ‘Programma voor de sociaaleconomische ontwikkeling van Suriname’, dat samen door Nederland en Suriname was opgesteld.

De Nederlandse ontwikkelingshulp was goed voor zo’n kwart van de totale investeringsomvang in Suriname

Alle projecten mislukten. Dit kwam met name omdat de lokale bevolking niet werd betrokken bij de plannen en omdat er geen haalbaarheidsstudies werden uitgevoerd. Zo ontdekte men pas na de oplevering van het landbouwproject in Commewijne dat de grond helemaal niet geschikt bleek voor rijstteelt.

‘In retrospect kan men zich alleen maar verbazen dat zoveel megaprojecten op basis van zoveel ruzie en zulke dunne dossiers in uitvoering zijn genomen’, schrijven onderzoekers Dirk Kruijt en Marion Maks in hun analyse over 25 jaar ontwikkelingssamenwerking.

Niet verkoopbaar

Ook het Bakhuisproject mislukte. In 1974 trok Reynolds Metals Company zich al terug uit Suriname. Dit gebeurde na de invoering van een royalty op bauxiet, een betaling van een vergunninghouder aan de Staat voor het gebruik van haar eigendom. ‘De toenmalige regering kocht de onderneming voor USD 3,5 miljoen af in de ijdele hoop snel een andere multinationale partner te vinden’, schrijven Kruijt en Maks. Suriname had vertrouwen in het project. Op 20 april 1976 begon het alvast met de aanleg van de spoorweg, gefinancierd met Verdragsmiddelen.

Maar er werd geen nieuwe partner gevonden. Drie jaar nadat was begonnen met de aanleg van de spoorlijn ‘kwam Suriname tot de conclusie dat het project niet verkoopbaar is’, zo staat in het jubileumverslag van de CBvS. De plannen voor de opzet van een aluinaardefabriek in Apoera werden afgeblazen, maar de spoorweg werd nog afgemaakt. Op 24 september 1980 werd de spoorlijn officieel opgeleverd.

Bijna vijftig jaar later is daar nog nauwelijks iets van terug te zien. De lokhaken van de spoorlijn, die nooit gebruikt is geweest, worden door onverlaten gestolen en als oud ijzer verkocht. Ook de twee locomotieven, kantoren en opslagloodsen zijn doorheen de jaren kaal gestript. Machines, gereedschappen en bureaustoelen; alles werden gestolen. In de kolossale werkplaats in Apoera groeien bomen op muren en kruipen wortels over de vloer. Honderden vleermuizen hebben hun intrek genomen in het plafond.

Successen

Het Bakhuisproject staat symbool voor de mislukte wijze waarop de Verdragsmiddelen zijn besteed. Maar hier en daar zijn er ook successen geboekt met de Verdragsmiddelen. Die zijn bijna allemaal terug te vinden in tastbare zaken. Zo werden dijken, kanalen, sluizen, wegen en een haven hersteld met de Nederlandse ontwikkelingshulp, werden dienstvoertuigen en materieel bekostigd, de luchthaven gerehabiliteerd en de elektriciteits- en watervoorziening in en rondom Paramaribo sterk verbeterd.

‘De duurzame resultaten bleven uit’, concluderen Kruijt en Maks in hun analyse. Heel verrassend was dat ook niet. De uitgaven van de Verdragsmiddelen waren immers niet gebaseerd op een overkoepelende, duidelijke ontwikkelingsvisie. Suriname viel daarmee ten prooi aan de befaamde ‘hulpbronnenvloek’. De overvloed aan overheidsinkomsten leidde, zonder bestuurlijke ervaring en regels hoe het geld te besteden, tot corruptie en stagnatie. 

De gevolgen daarvan zijn vijftig jaar later nog voelbaar. Suriname mag dan nauwelijks iets tastbaar hebben overgehouden van de Verdragsmiddelen, de Nederlandse ontwikkelingshulp heeft wel degelijk haar sporen nagelaten in de voormalige kolonie. Die zijn terug te vinden op plaatsen waar er niet is geïnvesteerd.

Geen aandacht private sector

Omdat de uitbestedingen van de Verdragsmiddelen ‘uitsluitend’, ‘in het bijzonder’ en ‘voornamelijk’ voor publieke investeringen bedoeld waren – een voorwaarde van Nederland – is het lokale bedrijfsleven en het NGO-circuit nauwelijks bediend. “Er was geen aandacht, geen interesse om de private sector te stimuleren en ontwikkelen”, zegt Amrish ‘Danny’ Lachman, directeur van Planbureau Suriname.

"De overheid was dat grote oppermachtig ding dat bepaalde wat er waar moest gebeuren. Zij was het antwoord op alles"

Dat komt omdat de overheid – naast de bauxietindustrie – altijd de grootste investeerder in Suriname is gebleven, legt hij uit. “De overheid was dat grote oppermachtig ding dat bepaalde wat er waar moest gebeuren. Zij was het antwoord op alles. Dat was al zo met de inkomsten uit de bauxietindustrie, en de Verdragsmiddelen hebben dat alleen maar versterkt. Het lokaal bedrijfsleven, die eigenlijk de ruggengraat van de economie moet zijn, heeft zich daarom niet kunnen ontwikkelen.”

In 1995 werd er wel een poging ondernomen om Verdragsmiddelen beschikbaar te stellen voor de private sector via leningen bij de Nationale Ontwikkelingsbank, een Surinaamse overheidsbank. Maar aangezien in veel gevallen valutaleningen werden uitgezet voor het financieren van producten die in Surinaamse dollar (SRD) betaald moesten worden, was de lening niet aantrekkelijk. Door de ontwaarding van de SRD kwamen Surinamers in de problemen met de terugbetaling.

Focus overheid

Ondertussen investeert de Surinaamse overheid vooral in de extractieve industrieën; industrieën die betrokken zijn bij het uit de grond halen van natuurlijke hulpbronnen. En ook dat is geen toeval, stelt Lachman. “Het is door opeenvolgende generaties door onze strot gedrukt dat we onze ontwikkeling moeten baseren op mijnbouw en landbouw”, vertelt hij.

Een standaard economische theorie luidt immers dat ‘een land de goederen exporteert waarmee het goed is uitgerust’, zoals Michael Porter het verwoordt, een Amerikaanse academicus die bekend staat om zijn theorieën over economie en bedrijfsstrategie. Dat doctrine is ook in Suriname – rijk aan olie, goud en bauxiet – jarenlang ingebed door beleidsmakers, multilaterale instituten, academici en consultants. “Suriname kan het hebben van haar natuurlijke hulpbronnen”, erkent Lachman. “Als we daar maar zoveel als mogelijk waarde uit kunnen halen, creëert dat werkgelegenheid en een influx van technologie. Die kan een land of regio helpen ontwikkelen.”

Gregroy Rusland, voorzitter van de Nationale Partij Suriname en jarenlange pleitbezorger van het Bakhuisproject, is het met Lachman eens: “Om Suriname tot ontwikkeling te brengen moeten we gebruik maken van wat we in onze omgeving hebben.” Toen zijn partij in 2020 opnieuw in het machtscentrum kwam, legde hij de plannen voor het Bakhuisgebergte terug op tafel. Met de enorme olie- en gasvoorraden die recentelijk zijn ontdekt voor de kust van Suriname wordt er nu met nieuwe ogen naar het project gekeken.

“Als nu blijkt dat wij in staat zijn om gas te produceren, moeten we daarmee energie kunnen produceren. Die energie moeten we gebruiken om meerwaarde te creëren. Dat kan onder andere in het Bakhuisgebied”, zegt Rusland. 

Nieuwe investeerders

Eind vorig jaar is de Surinaamse regering het proces gestart om potentiële investeerders aan te trekken. Het plan is hetzelfde als vijftig jaar geleden. Ook nu wordt er gesproken over een haven en raffinaderij in Apoera en het renoveren van de spoorlijn naar Kamp 52.

“Het verschil met vijftig jaar geleden is dat het hoofddoel niet is het ontwikkelen van bauxiet, maar het ontwikkelen van de regio”, zegt Lachman. “Het milieu en de lokale mensen staan centraal.”

Door bauxiet in Apoera zelf nog te ontwikkelen tot aluminium alvorens het te exporteren, moet het gebied hoogwaardige werkgelegenheid aantrekken. “Dat is waar je het van moet hebben”, stelt Lachman, die naast directeur van het Planbureau ook voorzitter is van een presidentiële commissie die de doorstart van het Bakhuisproject overziet.

Eind vorig maand hebben bedrijven hun projectvoorstel ingediend. Bedrijven uit India, China en het Midden-Oosten hebben informeel interesse getoond in deelname. Lachman kan dit vanwege geheimhoudingsplicht niet erkennen noch ontkennen. “Begin augustus sturen wij ons advies naar de regering”, zegt hij. Mogelijks moeten de vleermuizen in Kamp 52 binnenkort een ander onderdak zoeken.

Restant verdragsmiddelen Er is nog geld over van de 1,59 miljard euro aan Verdragsmiddelen die Nederland bij de onafhankelijkheid van Suriname beschikbaar stelde. Het gaat om 13,5 miljoen euro. Daarvan is vijf miljoen euro bestemd voor het Productie Krediet Fonds (onder beheer bij de Nationale Ontwikkelingsbank van de Staat) en 8 miljoen euro voor de gezondheidszorg. Eind vorig jaar maakte Nederland al drie miljoen euro over voor de aanschaf van goederen in de gezondheidssector, meldt een woordvoerder van het Nederlandse Ministerie van Financiën. De overige 5 miljoen euro gaat naar de oprichting van een Zorgautoriteit – onderdeel van het nationaal gezondheidsplan dat werd geschreven onder leiding van Marc Sprenger, die door de Nederlandse overheid als speciaal gezant werd uitgezonden om Suriname te adviseren over de problemen in de gezondheidszorg. Voor de opstart van de Zorgautoriteit is al ‘ruim 700.000 euro’ overgemaakt. Dat brengt het huidige saldo restant Verdragsmiddelen op zo’n 9,7 miljoen euro. “Op basis van de komende tussenrapportages worden de vervolgbedragen overgemaakt”, aldus de woordvoerder.

Dit artikel is onderdeel van de serie ‘Surilines’, een onderzoek naar de banden tussen Suriname en Nederland in de aanloop naar vijftig jaar onafhankelijkheid. Bezoek de website www.surilines.nl voor meer informatie. Deze publicatie kwam tot stand met steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten.